La disciplina giuridica delle varie fasi di gestione dell’emergenza da COVID 19 risulta oggi affidata a un incredibile coacervo di norme statali, regionali e comunali. Solo il governo ha emanato 22 provvedimenti, cui si aggiungono quelli del Ministero della Salute e della Protezione civile.

Poi sono intervenute una serie di ordinanze emanate dai presidenti delle regioni e dai sindaci dei comuni, dettate di volta in volta dalla volontà di restringere o di allargare le maglie disposte dal governo centrale, non sempre fondate su serie basi scientifiche, ma suggerite dagli stati d’animo della popolazione in un dato momento.

Aggiungete le circolari esplicative e le “faq” elaborate dalle varie autorità: l’intento era quello di dissipare dubbi, spesso ne hanno creati di più. Sta di fatto che oggi siamo in presenza di disposizioni che troppo spesso si sovrappongono fra i vari livelli del potere: prolisse, confuse e contrastanti fra loro. Succede in Abruzzo come in tutto il resto d’Italia. Per capire come questo sia potuto accadere basta risalire alla fonte di simili poteri.

In materia sanitaria, l’articolo 32 della legge n. 833 del 1978 (istitutiva del servizio sanitario nazionale) stabilisce che “Il Ministro della sanità può emettere ordinanze di carattere contingibile e urgente, in materia di igiene e sanità pubblica e di polizia veterinaria, con efficacia estesa all’intero territorio nazionale o a parte di esso comprendente più regioni. La legge regionale stabilisce norme per l’esercizio delle funzioni in materia di igiene e sanità pubblica (…) nelle medesime materie sono emesse dal presidente della giunta regionale o dal sindaco ordinanze di carattere contingibile ed urgente, con efficacia estesa rispettivamente alla regione o a parte del suo territorio comprendente più comuni e al territorio comunale”.

La legge dunque attribuisce il potere di emettere ordinanze “coercitive” in materia di igiene e sanità non solo allo Stato, ma anche alle regioni o ai sindaci. Ragionevolmente, dovremmo dire che in presenza di un’epidemia di carattere “nazionale”, le regole di comportamento competano soltanto al governo. Sarebbe infatti difficile immaginare una diversa lettura dell’espressione: “con efficacia estesa all’intero territorio nazionale o parte di esso…” se questa efficacia potesse essere vanificata in ambito locale con ordinanze non semplicemente integrative di quelle nazionali, ma addirittura di segno diverso!

Occorre però prendere atto che diversi Tribunali amministrativi, in alcune recenti pronunzie di natura cautelare, hanno consentito misure più restrittive da parte di sindaci e presidenti di regione, perché dettate da asserite, specifiche ragioni locali. In attesa di decisioni definitive sul punto, che probabilmente arriveranno solo quando l’emergenza sarà finita, la confusione resta grande.

Aggiungiamo un altro problema non di poco conto, che si pone nel caso di ordinanze regionali o comunali le quali, anziché limitarsi a regolare orari e chiusura di attività, aree e parchi pubblici, sono arrivate a limitare le libertà personali e di circolazione dei cittadini. 

Per misure di tale natura esiste un preciso limite posto dalla costituzione, nell’art. 13: “la libertà personale è inviolabile” e nell’art. 16:   “Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza”.

Soltanto il legislatore, pertanto, dovrebbe adottare in via eccezionale provvedimenti che riducono la libertà e il diritto di circolazione delle persone; si tratta, secondo autorevoli costituzionalisti ed alcune  pronunzie della Corte costituzionale, di un potere neppure delegabile alle autorità amministrative (l’unico dibattito in corso riguarda l’ammissibilità dei cosiddetti DPCM del capo del governo, ma soltanto perché, pur essendo anch’essi “atti amministrativi” e non leggi, risultano adottati sulla base di una delega assai puntuale contenuta nei “decreti legge” emanati a partire dallo scorso mese di marzo).

E’ un principio, quello costituzionale della riserva di legge, nato sulle ceneri del regime fascista, durante il quale accadeva che prefetti, questori e podestà, con propri atti, privassero temporaneamente i cittadini delle loro libertà personali.  Oggi simili comportamenti, per fortuna, non sono ammessi e lo ha  ricordato nei giorni scorsi, con garbo, ma anche con la giusta fermezza, la presidente della Corte Costituzionale Marta Cartabia: «la Costituzione non contempla un diritto speciale per i tempi eccezionali; e ciò per una scelta consapevole. Ma offre la bussola anche per ‘navigare per l’alto mare aperto’ nei tempi di crisi».

Occorre ragionare, inoltre, non solo sulla forma, ma anche sul contenuto delle misure limitative delle libertà costituzionali, che devono essere sempre frutto di un attento contemperamento di tutti gli interessi costituzionali in gioco: la tutela della salute, i diritti della persona, la libertà di impresa, il diritto all’istruzione etc.

Non è questione di poco conto. Proprio in nome di un bene superiore come quello della libertà, ad esempio, la generalità dei Paesi democratici non ricorre a forme di controllo sociale che pure costituirebbero un formidabile deterrente alla delinquenza comune e al terrorismo, quali l’utilizzo di strumenti elettronici per monitorare i movimenti delle persone, la creazione di banche dati universali del DNA o il controllo della corrispondenza sul web.

Un’ultima curiosità. E’ possibile che sulla complessa materia arrivino, come utile orientamento per il futuro, pronunzie di giudici di pace, di tribunali e della corte di cassazione. Questo potrà accadere perché questi giudici (davanti ai quali vanno impugnate le sanzioni adottate nei confronti dei privati), se riterranno che le sanzioni applicate siano frutto di ordinanze illegittime perché contrarie alla legge, potranno “disapplicare” le stesse ordinanze e quindi considerarle come mai esistite nel nostro ordinamento giuridico.

Si tratta di un potere attribuito alla magistratura ordinaria dalla legge n. 2248 del 20 marzo 1865 promulgata nientemeno che da Vittorio Emanuele II. Chi è abituato a trafficare con le leggi non si meraviglia certo di trovarne così vetuste. Però è sorprendente pensare che, a fronte di alcuni principi della costituzione repubblicana messi in crisi nell’impeto dell’emergenza, si potrà rimediare con un atto… del re.

                                               Giuseppe Andreozzi